【关键词】立法法 自治州 立法权
一、新《立法法》关于自治州立法权的内容变更
新《立法法》赋予设区的市一定范围的立法权，由于自治州的自治机关行使一般地方国家机关的职权，同时行使自治权，因此自治州的立法主体也从人大扩大到人大常委会。本次修订涉及自治州立法权的主要有两点：一是授权自治州人大及其常委会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上制定地方性法规。根据修订后的《立法法》第7２条第２款和第４款，自治州的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规。二是授权自治州制定地方性法规时可以“先行先试”（限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项)。根据《立法法》第7３条第２款、第３款规定，除第８条法律保留的规定外，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
二、新《立法法》对自治州立法权带来的影响
（一）自治州与上级国家机关之间权限划分仍然不明。
修订后的《立法法》对全国200多个设区的市“下放”立法权，扩大了地方立法权的主体。与设区的市同级的自治州人大及其常委会也被授予城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规的权力。虽然这三方面事项的立法权原本包含在自治州人大的自治立法权之中，但由于《宪法》和《民族区域自治法》的相关规定比较抽象，自治州自治机关在行使自治立法权时常常面临与上级国家机关之间的利益博弈，自治立法权的行使十分困难。《立法法》修订后将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项明确列入自治州人大制定地方性法规的范围，自治州人大行使城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的自治立法权相较以前可能更为顺畅。但是，上述影响十分间接，而且只限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面事项，正如学者所言，“自治权十分广泛，以立法的形式使自治权得以行使的自治州立法，比一般地方立法的范围也更显广泛……”因此，上述授权并没有从根本上触及自治州与上级国家机关之间的权限划分问题。
（二）自治州人大的自治立法权可能被人大常委会的地方性法规制定权削弱。
修订后的《立法法》授予自治州人大及其常委会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规的权力，该规定扩大了自治州享有立法权的主体范围——从自治州人大扩展到自治州人大常委会。值得注意的是自治州人大常委会立法权的性质，《立法法》第７２条授予自治州人大常委会制定地方性法规的权力并不是自治立法权。根据《宪法》第112条和第116条，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，自治州的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，常委会没有自治立法权。因此，从表面上看，自治州人大常委会的地方性法规制定权与自治州人大的自治立法权并没有直接联系。
实践中，自治州人大每年只召开一次会议，自治立法权行使的周期比较长；自治州人大常委会的会期比较灵活，制定地方性法规的周期较短。被授予地方性法规制定权后，自治州人大常委会就可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面绕开自治州人大进行立法，用地方性法规取代自治立法。自治州人大常委会的这种做法，一方面可以解决目前存在的自治立法周期较长的问题，提高立法效率；另一方面可以避免因自治立法权限不明确而导致的自治地方与上级国家机关之间的利益博弈。但是，自治州人大常委会在相关事项上用地方性法规制定权代替自治立法权，也会直接造成自治立法权在相关领域被架空。虽然修订后的《立法法》也赋予自治州人大常委会在制定地方性法规时的“先行先试权”，但该权力属于一般地方国家机关的立法权，与自治立法中的“变通权”完全不同。根据《立法法》第73条第２款的规定，“先行先试权”是在国家尚未制定法律或者行政法规的前提下，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。而根据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的相关规定，“变通权”是自治条例和单行条例依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定；对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治州实际情况的，自治机关也可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。因此，“变通权”比“先行先试权”的权限范围要大得多。如果自治州人大常委会用地方性法规取代自治立法，必然削弱自治州的自治权。
三、自治州立法权的保障措施
（一）通过合理解释现行法律规范进一步明确自治州立法权的范围。
自治州与上级国家机关之间不同于一般地方与上级国家机关之间的关系，自治条例、单行条例与其他法律规范的关系，简单地用下位法与上位法的关系来解释也不合适。因此，仅仅以争议事项所属的规范类型或效力等级为标准判定利益博弈的结果并不具有合理性。笔者建议从以下三个方面做出合理解释：
1.法律明确规定自治立法权，以法律规定的内容为依据。实践中《立法法》、《选举法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》等法律规范都有相应规定。如《森林法》第48条规定，自治州不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合自治州的特点，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。由此可以看出林业规费的决定权属于上级国家机关，自治州在不违背《森林法》原则的前提下进行变通，需要经过上级国家机关的批准。因此，自治州在在行使自治立法权时，可以直接做出变通规定，上级国家机关不应该干预。
2.法律对自治立法没有明确规定，但是结合《宪法》、《民族区域自治法》对自治权的规定，有权机关可以作出解释。以矿产资源开发为例，《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。《矿产资源法》没有像《森林法》一样规定自治州的变通权，致使自治州相较其他地区在矿产资源开发利用上的优先权失去制度基础。此时完全可以由全国人大常委会对《矿产资源法》作出解释，在不违背法律原则的前提下明确自治州在矿产资源开发领域的自治立法权，充分发挥自治州在地方经济建设中的积极主动性。
3.宪法和法律对自治立法权作出限制，自治州必须遵循相应限制性规定对自治权范围作出解释。例如，《宪法》第115条规定自治州“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”；《立法法》第75条规定，自治条例和单行条例“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就自治州所作的规定作出变通规定”。再以自治机关为例，《宪法》第112条和《民族区域自治法》第15条均规定自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，那么自治立法就不得再授予其他机关自治权。
（二）尽快完善监督救济机制以规范自治州立法权的行使。
无论是基于自治州自治立法权的权力属性还是基于权利属性，从法权实现的角度而言，都应当有监督、救济机制。对于自治州或上级国家机关怠于行使权力或不当行使权力的，自治州权利遭到侵害或者缺乏保障的，都应当规定法律后果。对《立法法》、《民族区域自治法》以及相关权力配置规范作出解释，从实施方式上看，可以分为有权机关作出的主动解释和产生争议之后应申请作出的被动解释。无论采取何种方式，都需要相应程序条款保障。
目前，对自治州不当行使权力有一定的监督机制。如《 立法法 》第97条规定，全国人民代表大会有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背《宪法》和《立法法》第75条第２款规定的自治条例和单行条例；全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背《宪法》和《立法法》第７５条第２款规定的自治条例和单行条例。
但对上级国家机关怠于或不当行使权力缺乏监督机制。 如果上级国家机关对自治条例或变通执行报告不予批准或者不予答复，自治州又存在异议的，应当可以提交有权机关进行解释、裁决，但目前缺乏这样的救济途径。如《恩施土家族苗族自治州自治条例》的修订历时５年，从程序的角度而言，主要原因就在于缺乏规范的争议解决机制，涉及到一些自治权与湖北省政府利益博弈时，湖北省政府多次要求修改完善，这与报上级人大常委会批准的法律规定不相符。
因此，完善全国人大常委会的法律解释机制，赋予自治州立法程序启动权等，是保障自治州规范行使自治立法权的重要措施。法律上应当明确的是，有审批权的机关应当是上级人大常委会，而不是上级人民政府。由于自治州自治立法涉及自治州和上级国家机关的利益博弈，上级人民政府或者其他相关部门应当以利害关系人的身份参加立法程序，在上级人大常委会主持的听证会或其他征求意见程序中，充分发表自己的意见，最后由上级人大常委会对自治立法予以审批，而不是由上级人民政府直接出面干预。同时，自治立法作为一种权利，程序不仅是实现权利的步骤和方式，更是对上级国家机关不当干预的一种“防御”。在上级人大常委会主持的听证会或其他征求意见程序中，自治州可以利害关系人的身份，与同为利害关系人的上级国家机关展开平等协商，从而避免上级国家机关利用权力优势进行不当干预。如果自治立法中的利益协商过程得以规范化，大多数冲突都能在协商过程中妥善解决。
（三）出台限制自治州地方法规制定权的扩张性措施。
对于《立法法》修订后可能出现自治州人大常委会削弱自治州人大自治立法权的问题，由于《立法法》第72条第４款和第５款规定，自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，完全可以“防患于未然”。当前许多自治州人大常委会制定地方性法规的权力还没有启动，因此自治州人大常委会行使地方性法规的制定权对自治州人大自治立法权造成的实际影响，还有待进一步观察。然而，为了发挥《立法法》对立法行为的指引作用，防止自治州人大在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项范围内的自治立法权的虚置，上级人大常委会在确定自治州开始行使地方性法规制定权的具体步骤和时间时，也应当考虑到自治州人大常委会削弱自治州人大自治立法权的可能性，及时制定配套措施规范自治州人大常委会的立法行为，限制自治州地方法规制定权的扩张，同时上级人大常委会还应当加强对自治州人大常委会行使地方性法规制定权的检查、监督，确保《立法法》的初衷得以落实。笔者认为，全国人大常委会应当对《立法法》就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项范围等事项范围做出相关司法解释，根据自治州自治立法权的特殊性、优先性原则，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项范围直接规定在自治州通过自治权制定，给予更多的优惠政策，地方法规没有必要单独制定，这样可以有效避免自治立法权被虚置，还可以避免立法的重复性，节约司法资源。
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